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建立兰州大气污染治理的长效机制研究

发布时间:2015-09-16 10:17    阅读次数:    选择字号:T|T

    在市委市政府的坚强领导下,多措并举,我市大气污染治理工作取得了显著成效,但在建立大气污染治理长效机制方面,仍然存在不少问题,对这些问题进行深入研究,有利于提出针对性的对策措施,有利于持续推进兰州大气污染治理工作,打造宜居宜业宜游的魅力城市。
    一、我市大气污染治理的现状
    我市大气污染治理按照“以人为本、科学治污”的原则,尊重科学规律、自然规律、经济规律,多措并举,取得一定成绩。
    一是坚持上下联动。市委市政府在上级部门的支持下,调动县区的积极性,形成了上下齐心,协调配合,高效运转的工作格局。具体表现为,积极争取上级部门的支持。环保部对我市大气污染治理工作开辟了绿色通道,提供了必要的资金和项目保障,尤其是支持兰州大气污染治理的倾斜性政策,为兰州治污搭建了广阔平台。省委、省政府及省直有关部门为我市大气污染提供了前所未有的项目、资金、政策和技术支撑。市上成立了兰州地区大气污染综合治理指挥部,下设工业污染、燃煤污染、机动车尾气污染、扬尘污染、生态增容5个专项治理工作组,市上和各个县区成立了督察组,对大气污染防治工作中存在的问题集中调度解决,对治污不力的干部等问责处理,推动工作落实。
    二是治理措施做到对症下药。凝聚国内知名环保科研机构和专家学者的智慧,研究清楚我市大气污染的特点和主客观方面的原因。污染特点主要呈现为工业、煤烟、扬尘及机动车尾气混合型污染特征,其中工业污染源所占比重最大,其次为生活污染源和交通污染源,而且点源分布广、面源范围大、流动源增长快。客观方面的原因有特殊的地理地貌、不利的气象因素、不尽合理的产业和能源结构、脆弱的区域生态环境四个方面,主观方面的原因有二次扬尘污染、机动车尾气污染、生活燃煤污染三个方面。针对我市大气污染的特点和原因,制定了《关于打好大气污染治理整体战攻坚战的实施意见》,按照“关、停、搬、改”的思路,着力减少工业污染源排放,从燃煤锅炉治理改造、热电厂减排、煤炭市场监管三个方面入手,全面根治燃煤污染,从交通管理、燃油使用、路网建设三个方面下功夫解决机动车尾气污染,按照“工地围挡、拆迁洒水、砂土覆盖、物料棚化”的思路,实行“五个百分百”、“洗城净天”等,遏制二次扬尘污染,持续加大生态建设力度,大力实施生态增容减污工程。
    三是抓住督查落实这一牛鼻子。美好的愿望要成为现实,就必须抓好落实。一是抓好内部监督。抓好对各县区、各部门的考核评价,对各县区、各部门的治污绩效进行量化评价和考核。二是加强社会监督。每天在地方媒体发布城区空气质量状况,每周公示重点企业排污情况和各区降尘排名。三是进行督办问责。督察组对市直部门和县区政府治污工作落实情况进行明察暗访,对治污不力的干部进行免职、调离等问责处理,对严重违规企业进行公开曝光,进行相应处罚等。
    四是优良天气天数持续上增。就在2012年我市吹响治理污染的号角后,这一年的全年优良天数达到了270天,当时有媒体曾用“今年兰州优良天数历年最高”的标题描述。而在2013年,我市的优良天数达到299天,优良率达到了81.92%,提前11天完成了市委、市政府向广大市民承诺的全年天气优良率80%(即292天)的任务。2014年,按老标准(即1996标准)评价,兰州市优良天数将力争达到300天,截至9月15日,在已经过去的258天内,兰州市共取得了226天的优良天气。
    二、我市建立大气污染治理长效机制面临的问题
    我市大气污染治理虽然取得一定的成绩,但治污工作总体基础差、底子薄、包袱重,各项举措都还处在摸索和完善之中。随着全市经济社会快速发展,能源需求不断扩大,机动车数量大幅增长,区域空气污染现象频发。要实现2015年,按老标准(即1996标准)评价,优良天数达到310天以上;按新标准(即2012标准)评价,到2017年,全市优良天数逐年提高,可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物年均浓度较2012年分别下降15%、14%、8%、5%,臭氧污染得到初步控制,从而稳定退出全国十大重污染城市行列,实现社会经济可持续发展,必须探索建立健全大气污染治理的长效机制。我市在大气污染治理长效机制建设方面,仍然面临不少问题。
    一是对“领导重视”依赖程度高。历年来,兰州为了丢掉头顶上的“黑帽子”,先后组织实施了“蓝天计划”、清洁能源改造“123”计划、环境污染治理行动计划以及冬季大气污染防治特殊工程……尽管如此,“十一五”期间,兰州的空气质量虽有向好趋势,但未得到根本好转,大气污染综合指数在全国113个重点城市中排名靠后。省委王三运书记上任伊始,针对兰州大气污染防治工作的现状,提出了“全力以赴、多措并举,坚决打赢大气环境治理的整体战和攻坚战,还老百姓一片蓝天和清新空气,把兰州建设成宜居宜业宜游魅力城市”的具体要求并进行具体指导。刘伟平省长带领环保厅等省直相关部门赴环保部汇报衔接工作,争取国家政策支持和倾斜。当空气质量连续两天不达标时,王书记及刘省长就会亲自过问,亲自督促落实。省十二次党代会提出要加大兰州等重点城市大气污染治理力度,省人大常委会专门听取我市大气污染治理工作汇报,研究出台了《关于进一步加强兰州大气污染防治的决定》,将兰州大气污染防治资金列入财政预算。市委虞书记多次专题调研大气污染防治工作,市上成立了由市政府主要领导任总指挥的兰州地区大气污染综合治理指挥部,下设由分管副市长牵头的5个专项治理工作组,2011年至2013年,指挥部先后召开63次会议,对污染源治理进行集中研究,逐个攻坚。正是省市领导前所未有的的重视,我市大气污染治理取得了历史上各项治污计划所未有达到的成果。
    二是产业集群化发展不足导致工业污染难以根治。现在城区工业废气占到大气污染物排放总量的50%左右,工业污染自从我市重视大气污染防治开始,一直是我市要重点解决的问题。目前,对工业污染源治理主要采取“关、停、搬、改”的思路,并没从根本上解决工业污染源的问题,要想从根本上解决工业污染源关键还是要依靠科技创新,改变工业粗放型发展的现状,推动工业转型升级,推动工业转型升级的有效途径是产业集群化发展。产业集群形成和发展壮大的过程就是产业链不断延伸的过程,而产业链在本质上是以知识分工协作为基础的功能网链,产业链实质就是“知识链”、“能力链”,因而也是人才链。人才链的优化为产业链的衍生、裂变形成新的相关联产业链提供了可能,关联产业的不断涌现推动产业不断拉长产业链,产业链的拉长与人才链的成长互相促进,产业聚集人才,人才成就产业,二者互动推动产业转型升级,最终体现在工业发展更多的依靠科技进步与创新,走可持续发展的道路。由于长期的历史发展延续,兰州特殊的工业化道路导致了其产业结和相应的空间结构不合理发展,形成了典型的二元经济特征。兰州市产业结构以重化工业为主,轻重工业比例长期以来维持在2:8左右。兰州轻工业结构调整滞后,新兴产业发展缓慢,重工业以资源加工型占主导地位,产业没有形成集群,工业发展主要依靠投资拉动,投资力度的大小决定了工业发展的快慢,粗放型发展明显。粗放型发展的工业化道路难以聚集人才,从表一可知,我市虽有科技之城的美称,但是大量的“孔雀东南飞”使得我市工业集群化发展人才支撑力度不够。以我市城镇单位从业人员的流动情况为例,城镇单位从业人员的流动代表着人们在就业方面价值的主要取向。2006年、2007年、2008年、2009年、2010年调到外省人数是从外省调入人数的倍数分别是15.20、3.51、5.23、2.46和0.86。从倍数来看,虽然有所降低,这主要是人员外调所要求的条件越来越苛刻,提高了人员外流的门槛,同时,我市加大高层次人才引进力度,稀释了调出外省人员与由外省调入人员的倍数,并不表明我市对人才的吸引力有绝对的提高,调出外省人数从绝对值来看,仍然不小,在调出环境日益苛刻的情况下,外流的都是各领域的领军人才。
表一  2006-2010年兰州城镇单位从业人员变动情况统计表
单位:人

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   数据来源:《兰州统计年鉴》(2007-2011)
    三是迫切需要加大公共交通优先战略。截至今年7月17日,兰州市在册机动车650894辆,仅今年前7个月就新增机动车59903辆,日均入户车辆高达437辆,是去年同期日均入户的1.3倍,机动车辆特别是小、微型客车增长迅猛,其中私家车站到70%左右,从购买价位看,多为中低档型汽车,在路日堵的今天,人们还如此疯狂买车的重要原因就是对我市公共交通的焦虑,只要有相对满意的公共交通工具,人们就会选择更理想的出行模式,比如,最近城区实行的公共自行车租赁在高峰时段出现抢租现象,就是人们对公共交通工具理性选择的表现。人们对公共交通焦虑的一个重要原因就是我市公共交通优先发展战略没有很好的贯彻落实,具体表现为公交路权优先没有保障,公交枢纽、交通场站建设严重滞后,2012年计划开始实施的一条沿西津路至盘旋路的东西向公交优先专道至今不见踪影。在基础设施方面,总长1136公里的城市道路还有586公里未建。平均1250辆车才拥有1公里的城市道路。而按照有关标准,每公里城市道路上有270辆机动车时,道路承载量为饱和状态,照此标准来看,兰州市道路承载量已经超负荷接近5倍,乘坐公交不能做到安全快捷。私家车的激增激化了有限的道路资源与机动车的矛盾,乘坐公共交通难与疯狂买私家车形成恶性循环,除了造成公众出行难之外,还导致大气污染治理难题。因为在众多的机动车中,只有一少部分机动车使用清洁能源CNG(压缩天然气),多数为燃油。以我市营运车辆为例,全市目前共有营运性车辆44373辆,其中长途客车1434台,旅游包车475台,货运车辆32709台,公交车2603台,出租车7152台。目前除公交、出租车均已使用清洁能源CNG(压缩天然气)外,其余车辆多数未能实现清洁能源改造。最新统计数据显示,除公交和出租车外,全市营运车辆日均污染物排放量约为1160.44吨二氧化碳,相当于燃烧标准煤466.55吨。在兰州市大气污染中,机动车尾气污染约占17%左右,是兰州市空气污染的罪魁祸首之一。
    四是生态建设需要拓宽思路。生态建设对大气污染治理的意义不言而喻,在肯定我市生态建设成绩的同时,还应正视生态建设同公众期待的差距,面临诸多问题也不容忽视。一是老城区绿化用地资源严重不足。兰州城市空间局促,随着产业规模的进一步扩大和城区人口进一步增长,城市工业用地、居住用地等功能用地呈现出激增态势,城市公共设施用地已经处于国家指标的最低限度。导致城市绿地面积偏少,绿化比率偏低,而扩大绿地面积将会面临土地少、成本高等问题。二是公园游园数量较少,分布不平衡。近郊四区中综合公园、专类公园集中分布在城关区,城区其它三区偏少,公园分布严重不平衡,人均公共绿地面积偏少,社区公园、街坊游园数量不足,公园、游园服务半径偏大,没有形成合理的公园分布系统。三是居住区、单位附属绿地指标偏低,道路绿地与国家规定指标差距较大。旧城区居住用地、商业用地过度开发,追求利益最大化,致使配套的绿地面积达不到基本标准,一些居住区建筑密度过大。城市道路由于车辆剧增,导致道路面积挤占规划绿地面积,道路绿化网络不完善,道路绿化景观很难形成。四是城市绿化规划执行不力,依法监管还存在薄弱环节。城市绿地系统规划规定的绿地面积不落实,城市建设项目绿地指标在建设过程随意削减,监管措施不完善,处罚力度不够,已有单位附属绿地存在被蚕食和改变绿地性质的问题。五是园林绿化投资规模较小,与城市发展规模不适应。
    五是城市骨架需要拉开。一是城中村改造迟缓,造成大量生活燃煤污染。随着城市扩张,原先不在市中心的农村,逐渐成为城中心,而我市相对迟缓的城中村改造,使得城中村聚集大量的外来人口,在段家滩、雁滩、均家滩等城中村,居民或租户大都依靠小煤炉、家用小锅炉取暖。城中村中林立的“小炮楼”中每间外租房就是一个住户,一个住户往往会有一个取暖炉,众多的排烟管悄然排出黄浓刺鼻的烟,是冬季生活燃煤污染的主因之一。二是城市骨架难以拉开是机动车尾气、二次扬尘等污染的主因。在很多城市,政治中心、商贸中心、金融中心、物流中心、文化中心等相对都比较分离,而在我市,几乎是全甘肃省的所有功能中心都集中在城关区这弹丸之地。据不完全统计,在城关区内,甘肃省兰州市的各个职能部门以及中央驻甘单位,还有省内外各地驻兰办等,加上城关区自己的各职能部门,以及其他单位,城关区辖区有7000多个基本单位。省市县区四级公共资源都追逐行政资源配置,城关的过度集中造成周边县区的相对稀疏,无形中让兰州市缩小为城关区,人们过度集中于城关区而不愿去别的县区。过度集中导致道路阻塞,其实兰州堵车多半是城关主要路段堵车,据有关监测,机动车尾气污染呈带状分布。过度集中的城关区,马路开挖、危旧房屋拆迁等频率明显高于其他县区,是造成二次扬尘污染的主要原因。
    三、建立兰州大气污染治理的长效机制对策建议
    基于我市大气污染治理的现状,结合存在的问题,为更好推动我市建立大气污染治理的长效机制,提出以下对策建议。
    1.进一步弘扬兰州精神。我市大气污染治理取得的成绩充分体现了直面困难,解放思想,敢破敢立的兰州精神,要建立我市大气污染治理的长效机制,需要进一步树立解放思想,抢抓机遇,敢“冒天下之大不韪”的敢为人先精神,不等不靠的自主精神和敢闯敢拼敢干的开拓创新精神,打破慢慢来的思想,树立改革创新时不我待的思想;打破易于满足的小农思想,树立既要纵向比成绩,更要横向找差距的思想;克服为难情绪,树立勇往直前的精神。
    2.强化法治思维。一是加强地方立法。吃透新修订的环境保护法精神,围绕落实地方政府和企业责任,培养公众环保意识,规范信息公开和公众参与等方面加强地方立法,健全完善我市大气污染防治法规体系。二是强化制度建设。提高科学性。加强对大气污染治理规律性的研究力度,尤其注意把那些我们现行的经过实践检验成功的做法上升为制度。要形成制度链,从项目审批、企业运行、执法督察、责任追究等方面要形成完整的链条,大气污染治理事前、事中、事后都有制度保障,不留空白,充分发挥制度的刚性。加强程序性。大气污染治理中通过规定事情的具体步骤、各种时限、方式、方法等相关程序,使制度以人们看得见的方式实施,增加制度的公信力,强化制度的实效性。三是加强目标管理。大气污染治理各项目标的制定要明确,从定性定量两个方面进行衡量,避免笼统和抽象,尤其要具有可度量性,能够通过技术衡量和评价目标在各个阶段的实现程度。要制定富有挑战性的目标,标准要适当提高,时间要适度提前,不遗余力实现挑战性目标,形成目标递进效应。
    3.以产业集群化发展带动工业转型升级。解决我市工业污染的最终途径是要靠产业的转型升级,走可持续发展的道路,为此要推动产业集群化发展。在招商引资过程中,按照我市产业结构的调整方向,注重完善整个产业链条、优化区域产业配套方面的招商引资,加速石油化工、有色冶金、装备制造、能源和新能源产业集群化发展,构建生物医药、信息产业、高端装备制造、新材料、节能和环保高新技术产业集群,借助产业集聚的群聚效应,吸引人才,加速产业内部分工的细化,市场竞争的加剧必然导致产业走依靠创新、提高科技含量,增加附加值的集约化发展道路,改变粗放型发展的现状,在推动我市产业转型升级的同时,彻底解决工业污染问题。
    4.实施公共交通优先发展战略。强化规划的刚性约束。加强《兰州市公共交通专项规划》实施过程中的监管力度,将公共交通优先发展原则落到实处。加快基础设施建设。推进换乘枢纽及步行道、自行车道、公共停车场等配套设施建设,将其纳入旧城改造和新城建设规划。尤其制定吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营的政策,出台可操作性较强的实施细则,通过“BT”模式等引资建大型停车场等公益设施,对新建公共交通设施用地的地上、地下空间实施土地综合开发等。加大政府投入。将公共交通发展资金纳入公共财政体系。加大对公共交通行业的补贴力度,“十二五”期间,对城市公共交通企业实行税收优惠政策,落实对城市公共交通行业的成品油价格补贴政策,对城市轨道交通运营企业实行电价优惠。保障公交路权优先。让“公共交通”的概念不再局限在公交车和出租车上,而是凡是大容量的客车,为大多数群众提供出行服务的车辆就是“公共交通”,增加划设城市公共交通优先车道,扩大信号优先范围。允许机场巴士、校车、班车使用公共交通优先车道,加强公共交通优先车道的监控和管理。健全安全管理制度,落实监管责任,切实加强安全监管。规范公共交通重大决策程序,实行线网规划编制公示制度。实行最严格的交通管理制度,规范机动车驾驶员的驾驶行为。
    5.千方百计搞好生态建设。以五城联创为契机,加大宣传力度,让爱绿播绿成为一种责任,成为工作、生活一种需要,成为一种自觉行动。实现人与自然和谐共存、经济发展与生态环境共存,形成具有地方特色的山水之城,建设宜居城市,满足人民群众日益增长对生态环境和生态文明需求,弘扬生态文化。    
一是落实规划,按照规划来建绿,加大落实规划执法督察力度,保证规划落到实处。这样才有可能把一切可绿化的土地资源充分利用起来,把它管理好,不被侵占。二是倡导见缝插绿的理念。让见缝插绿的理念融进每一个部门单位、每一个家庭之中,形成社会共识。发动全民植树,加大山地公园、湿地公园、精品小游园建设力度。提升南北两山、黄河风情线、市区河洪道、城市主次干道绿地品质和档次。加强立体绿化工作,比如说屋顶绿化、垂直绿化,把一切边边角角、小街小巷、居民区、绿化停车场、铁路沿线、河道两侧等土地充分绿化起来,解决老城区绿化用地不足问题。三是正确处理绿地各种植物的种植配置,科学配置植物,也就是说尽量多种乔木,形成乔冠草花这种附从结构,减少纯草坪的种植量。即增加了绿化量,又提供林下的活动空间,解决社区公园、街坊游园数量不足且分布不均问题。四是不断加大城市绿化投资力度。我市城市园林绿化投资要与迅速增长的城市人口和扩大的建成区面积成比例,保证规划绿地得到及时建设,现有绿化景观得到更好的管护,保持城市中心区绿地面积快速增长,营造城市高品质绿化景观。
    6.拉开城市骨架。旧城区是传统的人口密集区,其功能如果不加调整,势必会进一步增加建筑密度及容积率,人口密度会进一步增加,人口密度的增加使得二次扬尘、机动车尾气、生活燃煤等诸多问题集结,旧城区要改变过度集中的现状,我市必须拉开城市骨架。首先在城市空间上北拓东进,拉开城市骨架,让距离改变空间,增加皋兰和榆中两个地方的城市居住功能。二是加快皋兰、榆中地区的基础设施建设、公共服务的配套。严格控制从东岗至深沟桥之间,教育、医疗、行政办公设施的新建和扩建,严格控制中心城新增大型商业设施和大面积住宅。通过兼并、重组、出售等市场运作方式,推进中心城区优质公共服务资源向榆中、皋兰转移。制定鼓励中心城人口外迁的优惠政策,引导开发商在皋兰、榆中按照规划进行新的商业开发。
    7.更加积极争取国家政策红利。我市大气污染治理取得的成绩离不开环保部等部门的政策支持与倾斜,对环保部同省政府签订的环保工作合作协议等要进行深耕,对照已有的措施,看政策精神体现得如何,细化、具体化得怎样,进一步完善措施。把政策用活,加强国家宏观政策取向的研究,从中央关于丝绸之路经济带建设及李克强总理在兰讲话精神等大处着眼,围绕国家支持产业转移,培育特色优势产业,强化西部人才和科技支撑等方面的政策做我市大气污染治理长效机制建设的文章,思考下一步应该争取国家哪方面的政策支持,并且为争取国家支持做好铺垫工作,争取国家在兰实施更多的差别化大气污染治理政策。
                                                                               (市民盟)